根据省政府有关工作部署，省自然资源厅牵头起草了《关于加强生态保护红线监督管理的实施意见（试行）（征求意见稿）》。为进一步开门问策、集思广益，现向社会公开征求意见，欢迎社会各界人士就该征求意见稿提出意见建议，为促进辽宁省加强生态保护红线监督管理建言献策。为尽快推动实施意见出台，积极推进工作落实，请于2023年10月19日前，通过电子邮件反馈（请在邮件主题上注明“《关于加强生态保护红线监督管理的实施意见（试行）（征求意见稿）》意见建议”）。

　　联系电话：（024）62789246

　　电子邮箱：lngtkjgh@163.com

　　关于加强生态保护红线监督管理的实施意见（试行）

（征求意见稿）

　　为贯彻落实《中共中央办公厅 国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》精神及《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）等有关要求，落实最严格的生态保护制度，规范和指导生态保护红线监督管理，现提出如下实施意见。

　　一、总体要求

　　坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神和习近平生态文明思想，尊重自然、顺应自然、保护自然，统筹保护与发展，强化生态安全底线约束和部门协同，加强生态保护红线管理，严守自然生态安全边界，促进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。

　　二、规范有限人为活动准入

　　（一）生态保护红线内自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动。生态保护红线内自然保护地核心保护区外，禁止开发性、生产性建设活动，在符合法律法规的前提下，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。具体允许有限人为活动准入目录见附件1。

　　（二）生态保护红线内自然保护区、风景名胜区、重要湿地、饮用水水源保护区等区域，依照有关法律法规执行。

　　三、规范有限人为活动管控

　　（三）生态保护红线内允许有限人为活动涉及新增用地、用海、用岛审批的，需要开展不可避让论证，说明占用生态保护红线的必要性、节约集约和减缓生态环境影响措施；生态保护红线内允许有限人为活动不涉及新增用地、用海、用岛审批的，以及原住民修筑生产生活设施的，无需开展论证。生态保护红线不可避让论证，由项目所在地市级自然资源主管部门会同生态环境、林业和草原、项目行业等主管部门，组织相关专家开展，可视情况踏勘；不可避让论证报告由项目单位编制、完善。

　　（四）生态保护红线内允许有限人为活动涉及用地预审的，由省级自然资源主管部门预审，涉及新增建设用地审批的，保持现行审批层级不变；允许有限人为活动涉及新增用海预审、用海用岛审批的，保持现行审批层级不变。

　　1.在项目用地、用海预审和规划选址阶段，开展不可避让论证。符合要求的，市级自然资源主管部门出具符合生态保护红线内允许有限人为活动的认定意见（参考附件2），该认定意见纳入预审申请报告中。

　　各级自然资源主管部门（海洋主管部门）在出具用地、用海预审意见时，应重点审查是否符合生态保护红线内允许有限人为活动的情形；单独设立的海洋主管部门在组织项目用海预审时，由同级自然资源主管部门审查是否符合生态保护红线内允许有限人为活动的情形，海洋主管部门在用海预审意见中应作出专项说明。

　　2.在项目用地、用海、用岛报批阶段，批准前必须附省政府出具的符合生态保护红线内允许有限人为活动的认定意见。

　　（1）由市、县（市、区）政府审批或者直接报自然资源部受理由国务院审批的用海、用岛项目，市级自然资源主管部门向省自然资源主管部门提出出具符合允许有限人为活动认定意见的办理申请。

　　（2）其他由省政府或国务院审批的用地、用海、用岛项目，市级自然资源主管部门的认定意见办理申请随项目报批主体材料一并上报。

　　（3）申请材料包括：①申请函；②市级政府出具的符合允许有限人为活动的认定意见（参考附件2）；③市级自然资源主管部门组织专家论证的有关材料，包括论证报告、专家意见等；④法律法规规范性文件规定的其他材料。

　　省自然资源主管部门组织开展审查，并根据实际情况征求省生态环境、林业和草原等有关主管部门意见。符合要求的，报请省政府出具认定意见（参考附件2）。原则上批次上报，紧急建设项目可“一事一议”上报。

　　（五）允许有限人为活动不涉及新增建设用地、用海、用岛审批的，应严格控制活动强度和规模，避免对生态功能造成破坏。

　　1.有具体建设活动的，且不扩大现有建设用地的生产生活等设施修筑，在办理规划许可等手续时，应附符合生态保护红线内允许有限人为活动的认定意见。该认定意见（参考附件2），在项目所在地自然资源主管部门开展相关审查并征求生态环境、林业和草原等主管部门同意后，由县（市、区）级人民政府出具，跨县（市、区）行政区的由市级人民政府出具。原住居民在不扩大现有建设用地前提下修筑住房的，无需出具认定意见。

　　2.无具体建设活动的保护管理、调查监测、测绘、考古调查发掘、旅游宣教、文物保护等活动，活动实施单位向市级行业主管部门报备，相关行业主管部门按照有关规定做好管理。

　　（六）开展允许有限人为活动时禁止新增填海造地和新增围海，涉及利用无居民海岛的，原则上仅允许按照相关规定对海岛自然岸线、表面积、岛体、植被改变轻微的低影响利用方式。

　　（七）允许有限人为活动涉及地下遗迹自然保护地的，应由林业和草原主管部门按照有关规定管理。

　　四、规范重大项目占用生态保护红线审批

　　（八）生态保护红线内允许有限人为活动之外，仅允许国家重大项目占用生态保护红线。国家重大项目涉及生态保护红线内自然保护区、风景名胜区、重要湿地、饮用水水源保护区等区域，依照有关法律法规执行。允许占用生态保护红线的国家重大项目范围见附件3。

　　（九）国家重大项目（不含生态保护红线内新增填海造地和新增用岛）占用生态保护红线的，由自然资源部进行用地、用海预审后，报国务院批准。在项目用地、用海、用岛报批阶段，需附具省级人民政府基于国土空间规划“一张图”和用途管制要求出具的生态保护红线不可避让论证意见。

　　（十）国家重大项目占用生态保护红线的，省政府出具不可避让论证意见的办理程序如下。

　　1.项目预审阶段，项目单位编制、完善国家重大项目占用生态保护红线的不可避让论证报告，说明占用生态保护红线的必要性、节约集约和减缓生态环境影响措施。市级自然资源主管部门会同生态环境、林业和草原、项目行业等主管部门，组织相关专家，严格审查项目的相应层级文件、规划和方案等依据，开展初步论证。

　　2.项目报批阶段，市级自然资源主管部门报请市级人民政府出具生态保护红线不可避让论证的初步意见，并向省自然资源主管部门提出省政府出具不可避让论证意见的办理申请。申请材料包括：①申请函；②市级政府出具的不可避让初步论证意见；③市级自然资源主管部门组织专家论证的有关材料，包括论证报告、专家意见等；④法律法规规范性文件规定的其他材料。

　　3.省自然资源主管部门组织专家论证，可视情况组织踏勘。根据实际情况征求省生态环境、林业和草原以及其他省级相关主管部门意见。符合要求的，提请省政府出具生态保护红线不可避让论证的意见。

　　（十一）国家重大项目新增填海造地、新增用岛确需在生态保护红线内实施的，由项目所在地市级人民政府组织编制的生态保护红线调整方案，报请省级人民政府审核同意后，随海域使用权、无居民海岛开发利用申请一并报国务院批准。经国务院批准的调整方案纳入国土空间规划“一张图”。

　　（十二）占用生态保护红线的国家重大项目，应严格落实生态环境分区管控要求，依法开展环境影响评价。

　　五、加强涉及生态保护红线的临时用地管理

　　（十三）生态保护红线内允许有限人为活动和国家重大项目所必需的临时用地，应尽量避让生态保护红线，尤其避让自然保护地、重要湿地、重点保护野生植物集中分布区、重要野生动物栖息地及迁徙和洄游通道等重要生态空间。临时用地确实无法避让生态保护红线的，应按照自然资源部关于规范临时用地管理的有关要求，参照临时占用永久基本农田规定办理。建设单位使用期间应采取有效措施减缓对生态环境的影响，严格落实生态恢复责任。市县人民政府应当落实监管责任。

　　六、妥善处理历史遗留问题

　　（十四）对生态保护红线内需逐步有序退出的矿业权等，由属地市级人民政府按照尊重历史、科学评估、依法依规、逐步退出的原则，结合自然资源禀赋和经济社会发展实际，制定退出实施方案，明确时序安排、补偿安置、生态修复等要求，确保生态安全和社会稳定。

　　（十五）鼓励有条件的市、县（区）通过租赁、置换、赎买等方式，对人工商品林实行统一管护，将重要生态区位的人工商品林按规定逐步转为公益林。

　　（十六）生态保护红线内零星分布的已有水电、风电、光伏、海洋能设施，按照相关法律法规规定进行管理，严禁扩大现有规模与范围，项目到期后由建设单位负责做好科学处置及生态修复。

　　七、全面落实监管职责

　　（十七）加强组织领导。各级党委、政府要按照党中央、国务院要求，切实担负起严守生态保护红线的主体责任，坚持上下贯通、横向协同，构建生态功能保障体系，严守生态安全底线，高标准抓好生态保护红线监管工作。自然资源主管部门及海洋主管部门严格国土空间用途管制实施监督管理；生态环境部门严格生态环境监督；林业和草原部门严格生态保护红线内自然保护地、湿地的监督管理；发展改革部门负责将生态保护红线的保护和监管纳入国民经济与社会发展规划；财政部门负责对纳入地方预算的生态保护红线监管资金及生态保护补偿资金的指导和监管；水利部门负责生态保护红线内江河湖泊、水域岸线等的监督管理；农业农村部门负责组织协调生态保护红线内渔业水域、水生野生动植物及农业生物物种资源的保护和管理。交通运输、文化和旅游、应急等其他部门按照各自职能，做好生态保护红线内相关有限人为活动的管理。

　　（十八）加强数据共享。坚持数字化改革引领，提升空间治理信息化水平。自然资源主管部门应将生态保护红线划定成果、调整成果纳入国土空间规划“一张图”，并与生态环境等部门实现信息及时共享，作为国土空间规划实施监督、生态环境监督的重要内容和国土空间用途管制的重要依据。

　　（十九）严格执法监管。加强生态保护红线日常监管和对生态保护红线内违法违规行为的执法监督，涉及违法违规用地用海用岛用林、破坏生态保护相关设施的，由有关行政主管部门按照各自职责依法依规进行查处；涉嫌构成犯罪的，依法依规移送司法机关处理；造成自然资源、生态环境损害的，依法依规追究其损害赔偿等民事责任。

　　（二十）严格调整程序。生态保护红线一经划定，未经批准，严禁擅自调整。确需调整的，应当符合下列情形之一：

　　1.根据资源环境承载能力监测、生态保护重要性评价和国土空间规划实施“五年一评估”情况，优化调整生态保护红线布局。由市级市人民政府组织编制生态保护红线局部调整方案，纳入本市国土空间总体规划修改方案，报省级自然资源主管部门，经省自然资源主管部门会同省级生态环境、林业和草原、海洋等相关主管部门审核同意后，编制全省生态保护红线局部调整方案，报请省政府审定，随国土空间总体规划修改方案报国务院批准。

　　2.自然保护地边界范围发生调整的，按有关规定对生态保护红线作相应调整。收到省林业和草原主管部门的自然保护地调整范围矢量数据和批准文件后，省级自然资源主管部门依据批准文件组织调整生态保护红线，更新国土空间规划“一张图”，报自然资源部备案后实施。

　　3.已依法设立的油气探矿权拟转采矿权的，可申请将拟开采范围调出生态保护红线。由地级以上市人民政府将拟调出生态保护红线范围报省级自然资源主管部门，省级自然资源主管部门会同省级生态环境、林业和草原、海洋有关部门，依据储量评审报告明确开采拟占用地表或海域范围，对生态保护红线作相应调整，更新国土空间规划“一张图”，报自然资源部备案后实施。开采拟占用范围涉及自然保护地的，应先申请将拟占用范围调整出自然保护地。

　　4.国家有关规定的其他情形。

　　本实施意见适用于国务院批准的生态保护红线，自公布之日起试行，有效期为3年。试行期间法律法规和国家文件有新规定的，从其规定。

　　附件：1.辽宁省生态保护红线内自然保护地核心保护区以外区域允许有限人为活动准入目录

　　? ? 2.××关于××项目符合生态保护红线内允许有限人为活动的认定意见（参考模板）

　　? ? 3.允许占用生态保护红线的国家重大项目范围

　　附件1

　　辽宁省生态保护红线内自然保护地核心保护区

　　以外区域允许有限人为活动准入目录

　　1.管护巡护、保护执法、科学研究、调查监测、测绘导航、防灾减灾救灾、应急救援、军事国防、疫情防控等活动及相关的必要设施修筑。其中包括：科研观测、海洋观测、气象监测、地震监测、环境监测、水文监测、森林防火等设施修筑。

　　2.原住居民和其他合法权益主体，在不扩大现有建设用地、用海用岛、耕地、水产养殖、柞蚕养殖规模和放牧强度（符合草畜平衡管理规定）的前提下，允许开展种植、放牧、捕捞、养殖（不包括投礁型海洋牧场、围海养殖）等活动，修筑生产生活设施。其中，修筑生产生活设施包括：

　　（1）修筑符合国土空间规划的服务于原住居民和其他合法权益主体的供电、供水、供气、供热、通信、广电、交通、水利、污水处理、垃圾储运等基础设施，公共服务设施，设施农业等生产设施；

　　（2）修筑服务于原住居民基本生活需要的住房；

　　（3）修筑原住居民和其他合法权益主体原有的生产生活设施。

　　3.经依法批准的考古调查发掘、古生物化石调查发掘、标本采集和文物保护活动。

　　4.按规定对人工商品林进行抚育采伐，或以提升森林质量、优化栖息地、建设生物防火隔离带等为目的的树种更新。

　　5.不破坏生态功能的适度参观旅游、科普宣教及符合相关规划的配套性服务设施和相关的必要公共设施建设及维护。包括：供电、供水、供气、供热、通信、交通（含步道、栈道、索道、游船附属设施等）、防洪、污水处理、垃圾储运、公共卫生、消防、观景台、标识标志牌、旅游咨询站（亭）、生态停车场、简易休憩休息设施、科普宣传、文化宣教、安全防护、应急避难、医疗救护、电子监控等公共设施建设及维护。

　　6.必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施、通信和防洪、供水设施建设，以及船舶航行、航道疏浚清淤等活动；已有的合法水利、交通运输等设施运行维护改造。包括：

　　（1）公路、铁路、航道、轨道、桥梁、隧道、电缆（光缆）、油气、供热等线性基础设施和防洪、供水（含取口水）等基础设施；

　　（2）输电线路杆塔、通信（通讯）基站、广电发射台等点状附属设施；

　　（3）船舶航行、航道疏浚清淤等工程；

　　（4）河道、湖泊、水库的治理及其堤坝岸坡加固、清淤及维修养护。

　　7.地质调查与矿产资源勘查开采。包括：

　　（1）基础地质调查和战略性矿产资源远景调查等公益性工作；

　　（2）铀矿勘查开采活动，可办理矿业权登记；

　　（3）已依法设立的油气探矿权继续勘查活动，可办理探矿权延续、变更（不含扩大勘查区块范围）、保留、注销，当发现可供开采油气资源并探明储量时，可将开采拟占用的地表或海域范围依照国家相关规定调出生态保护红线；

　　（4）已依法设立的油气采矿权不扩大用地用海范围，继续开采，可办理采矿权延续、变更（不含扩大矿区范围）、注销；

　　（5）已依法设立的矿泉水和地热采矿权，在不超出已经核定的生产规模、不新增生产设施的前提下继续开采，可办理采矿权延续、变更（不含扩大矿区范围）、注销；

　　（6）已依法设立和新立铬、铜、镍、锂、钴、锆、钾盐、（中）重稀土矿等战略性矿产探矿权开展勘查活动，可办理探矿权登记，因国家战略需要开展开采活动的，可办理采矿权登记。

　　上述勘查开采活动，应落实减缓生态环境影响措施，严格执行绿色勘查、开采及矿山环境生态修复相关要求。

　　8.依据县级以上国土空间规划和生态保护修复专项规划开展的生态修复。

　　9.根据我国相关法律法规和与邻国签署的国界管理制度协定（条约）开展的边界边境通视道清理以及界务工程的修建、维护和拆除工作。

　　10.法律法规规定允许的其他人为活动。

　　附件2

　　××关于××项目符合生态保护红线

　　内允许有限人为活动的认定意见

　　（参考模板）

　　根据《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142 号）要求，经组织相关部门和专家审查论证/审查，对**项目，出具如下认定意见：

　　1.项目属于对生态功能不造成破坏的允许有限人为活动目录中第**种情形中的**活动。

　　2.项目符合经依法批准的**国土空间规划/规划过渡期表述：项目已纳入正在组织开展联合审查的**国土空间规划。/有行业规划或文件的表述：项目建设符合**行业发展规划或**文件规定，符合相关产业政策。

　　3.项目不涉及生态保护红线内自然保护地核心保护区，涉及生态保护红线约**公顷。

　　××省/市/县人民政府? ??

　　年 ???月 ??日? ??

　　附件3

　　允许占用生态保护红线的

　　国家重大项目范围

　　1.党中央、国务院发布文件或批准规划中明确具体名称的项目和国务院批准的项目。

　　2.中央军委及其有关部门批准的军事国防项目。

　　3.国家级规划（指国务院及其有关部门正式颁布）明确的交通、水利项目。

　　4.国家级规划明确的电网项目，国家级规划明确的且符合国家产业政策的能源矿产勘查开采、油气管线、水电、核电项目。

　　5.为贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，国务院投资主管部门或国务院投资主管部门会同有关部门确认的交通、能源、水利等基础设施项目。

　　6.按照国家重大项目用地保障工作机制要求，国家发展改革委会同有关部门确认的需中央加大建设用地保障力度，确实难以避让的国家重大项目。

　　《关于加强生态保护红线监督管理的实施意见

　　（试行）（征求意见稿）》的解读材料

　　为贯彻落实《中共中央办公厅 国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》精神及《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）（以下简称“142号文”）等有关要求，落实最严格的生态保护制度，规范和指导生态保护红线监督管理，省自然资源厅起草了《关于加强生态保护红线监督管理的实施意见（试行）（征求意见稿）》（以下简称《意见》），拟报省政府印发施行。

　　一、制定依据

　　（一）《中共中央办公厅 国务院办公厅关于划定并严守生态保护红线的若干意见》;

　　（二）《中共中央办公厅 国务院办公厅关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》;

　　（三）《中共中央办公厅 国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》;

　　（四）《自然资源部 国家林业和草原局关于生态保护红线自然保护地内矿业权差别化管理的通知》（自然资函〔2020〕861号）；

　　（五）《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）。

　　二、制定《意见》的必要性

　　（一）加强生态保护红线管理的需要。生态保护红线是生态保护的核心载体。制定施行《意见》，坚持“底线”思维，强化“底线”约束，有利于加强生态保护红线内的资源保护，也为规范生态保护红线准入，严格管控生态保护红线内允许开展的对生态功能不造成破坏的有限人为活动提供了具体标准。

　　（二）实施国土空间用途管制的需要。国土空间规划的落地和国土空间的现代化治理，其核心和基础是通过国土空间用途管制的实施来推动落实。《意见》的制定明确和规范了365体育投注生态保护红线的用途管制要求，为实施国土空间规划用途管制提供了依据。

　　（三）探索自然保护和资源利用新模式的需要。生态保护红线是践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要载体。制定施行《意见》，科学引导生态保护红线内发展生态产业化和产业生态化的生态经济模式，探索拓展“两山”转化通道，有利于不断满足人民群众对优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务的需要。

　　三、起草过程

　　《意见》自2023年1月启动编制，省自然资源厅在起草过程中，先后完成了书面征求厅内、各市自然资源局意见，会议征求省生态环境、林业和草原、水利、农业农村、交通、文旅等部门意见，书面征求部空间规划局意见，回收修改意见建议46条，并修改完善。对修改完善稿，书面征求省内45个单位部门及14个市人民政府，回收修改意见建议19条，并修改完善。起草过程中，不断与国家下发的《关于明确用地预审工作要点规范报部初审报告格式的通知》《自然资源部关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》等有关文件对接，《意见》中已落实相关要求。

　　四、制定的主要内容

　　《意见》共二十条，主要包括六个方面内容：

　　（一）规范有限人为活动准入。包括第一条、第二条。条文贯彻落实两办《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》、“142号文”要求，明确生态保护红线内自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合法律法规的前提下，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。充分考虑365体育投注实际情况，明确了省生态保护红线内自然保护地核心保护区以外区域允许有限人为活动准入目录。

　　（二）规范有限人为活动管控。包括第三条至第七条。一是明确有限人为活动涉及新增用地、用海、用岛审批的，需要开展不可避让论证；生态保护红线内有限人为活动不涉及新增用地、用海、用岛审批的，无需开展论证。二是明确有限人为活动涉及预审和规划选址阶段、报批阶段的审查程序。三是有限人为活动不涉及新增建设用地、用海、用岛审批的相关管理要求，包括有具体建设活动的不扩大现有建设用地和无具体建设活动两种情形。

　　（三）规范重大项目占用生态保护红线审批。包括第八条到第十二条。一是明确了国家重大项目具体范围；二是明确了省政府出具国家重大项目占用生态保护红线不可避让论证意见的办理程序。

　　（四）加强临时用地管理。第十三条，有限人为活动和国家重大项目占用生态保护红线涉及临时用地的，参照临时占用永久基本农田规定办理。建设单位严格落实生态恢复责任，市县人民政府应当落实监管责任。

　　（五）妥善处理生态保护红线内的历史遗留问题。包括第十四条到第十六条。明确了生态保护红线内的矿业权、人工商品林及水电、光伏设施等历史遗留问题的处理要求。规定由属地市级政府对需逐步退出的矿业权等制定退出实施方案，确保生态安全和社会稳定。

　　（六）严格生态保护红线监督管理。从第十七条到第二十条，提出各级党委、政府要按照党中央、国务院要求，切实担负起严守生态保护红线的主体责任，各级相关部门按照职责分工做好监督管理。明确生态保护红线内的违法违规行为，由相关部门按职责依据相关法律法规处罚。规定生态保护红线一经划定，严禁擅自调整；确需调整的，按规定要求调整。

　　五、其他说明

　　目前，国家层面的关于生态保护红线监督管理的文件仅有“142号文”，365体育投注根据实际情况，细化“142号文”有关规定，并增加生态保护红线管理程序。《意见》试行期间，如果有新的法律法规和国家文件规定，从其规定。